2015年，国土资源部联合发改委、科技部、工信部、住建部、商务部联合发布“5号文”，其中明确规定：“采取差别化用地政策支持新业态发展。光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途……对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。”
去年开始，国土部在土地核查中首次把光伏项目用地作为专项重点核查内容。2016年10月，国土资源部在一份向天津市国土资源和房屋管理局回复关于光伏发电用地有关事项的函中表示：“对于使用农用地新建光伏发电项目的，包括光伏方阵在内的所有用地均应按建设用地管理，依法履行规划、计划、转用、征收、供应手续，其中农用地的类型按照土地调查成果认定。”此函发布后，天津国土部门随即暂停了农业光伏、渔光互补项目的用地预审，意味着此类用地预审将需要进行建设用地变更后才可能通过。
今年2月22日，国土资源部检查组对长兴县泗安镇一座光伏发电项目进行检查并指导工作，进一步明确农业光伏必须按照建设用地来实施，必须符合地类的认定和管理。据称，此次检查为今后进一步管理光伏发电项目做好了理论指导。
一位业内人士表示，如果农业光伏全部按照建设用地处理，以20MW的电站为例，光新增的土地成本就要超过2000万元，如果在建设用地费用高的地区，则支出更大。加上建设用地实行的是总量管理，而光伏项目用地量大，最终很可能批不下来。
在此背景下，之前大量没有严格将场内用地流转为建设用地的农业光伏项目遭遇到严格的土地预审审查，甚至可能遭受一刀切的停止开工风险，每年数GW的农业光伏发展也受到严重打击。
但此次朱共山透出的信息显示，有关方面已开始重新审视上述政策限制。
“光伏项目开发当前面临的最大问题是土地问题：按建设用地管理的话成本很高，根本无法建设光伏电站。就在最近，国土部在全国进行调研，上周也来过江苏，与分管省长、企业多次沟通。相信很快，原来的‘5号文’会有相应调整，对中国光伏行业现有的政策约束会松绑。”朱共山说。
他同时透露，农业部也已表态农业光伏非常好，只是需要尽早制定标准。为此，行业也准备向国家能源局汇报，共同推进农业光伏的标准化，这将对今年“6˙30”以后以及明年的光伏装机带来间接拉动。
国务院原参事石定寰昨天也表示，光伏已经在开发新的应用市场方面取得很大成果，使得过去已经充分利用的土地能得到更有效的利用。在原有土地利用的设置上增加太阳能光伏，这对未来中国能源结构的改变有着重要影响。
